Raad van State: plannen zzp'ers en flexwerk schieten tekort

De Raad van State heeft zich gebogen over twee wetsvoorstellen uit het omvangrijke arbeidsmarktpakket van de overheid. En het oordeel van het adviescollege is niet mals. Naast inhoudelijke kritiek op de wetsvoorstellen, mist de Raad van State vooral een fundamentele aanpak van de problemen op de arbeidsmarkt.

De overheid is al jarenlang bezig om de arbeidsmarkt meer toekomstbestendig te maken. Daarvoor is een breed arbeidsmarktpakket opgesteld, en de wetsvoorstellen waar de Raad van State zich nu over heeft gebogen zijn daar onderdeel van. Daarnaast zijn er bijvoorbeeld nog wetten in de maak die gaan over een speciale regeling om personeel te kunnen behouden in tijden van crisis en een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering voor zzp'ers. Voor de duidelijkheid: hoewel het deels over dezelfde problematiek gaat, staat dit hele wetgevingstraject in principe los van de herstart van de handhaving op schijnzelfstandigheid vanaf 1 januari 2025. Daarbij toetst de Belastingdienst namelijk arbeidsrelaties aan de hand van de bestaande regelgeving.

'Aanpak problemen schiet tekort'

Twee belangrijke onderdelen van het arbeidsmarktpakket zijn nu dus getoetst door de Raad van State, een instituut dat het kabinet onafhankelijk (en niet-bindend) adviseert over wetgeving. Het gaat om het voorstel voor de Wet meer zekerheid flexwerkers en het voorstel voor de Wet verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties en rechtsvermoeden (kortweg VBAR). Kort gezegd heeft het eerste wetsvoorstel als doel om ongebreideld flexwerk aan banden te leggen. En met de VBAR wil het kabinet een duidelijker onderscheid maken tussen wanneer iemand als werknemer aan het werk is, en wanneer als zzp'er. Hoewel de Raad van State inhoudelijk het nodige heeft aan te merken op beide wetsvoorstellen (zie verderop in dit bericht), is het overkoepelende oordeel van het adviescollege dat de aanpak van fundamentele problemen op de arbeidsmarkt tekortschiet.

Verschil in fiscale en arbeidsrechtelijke behandeling

De Raad van State schetst in het advies een kritisch - zij het niet nieuw - plaatje dat voor beide wetsvoorstellen opgaat. De problematiek op de Nederlandse arbeidsmarkt wordt namelijk voor een groot deel veroorzaakt door de grote verschillen in de behandeling van verschillende contractvormen (vast, flexibel of opdrachtnemer) op het gebied van bijvoorbeeld arbeidsrecht, sociale zekerheid, belastingheffing en pensioen. Zolang die verschillen 'groot zijn en blijven', zal er volgens de Raad van State ook geen oplossing komen voor de 'betrekkelijk grote tweedeling' op de arbeidsmarkt tussen vaste en meer flexibele krachten. En precies die bredere aanpak op meerdere terreinen ontbreekt in de wetsvoorstellen, zo oordeelt het adviescollege. Alleen een 'fundamentele en samenhangende herijking van de stelsels van in het bijzonder het arbeidsrecht, de sociale zekerheid en de fiscaliteit' helpt echt om de arbeidsmarkt toekomstbestendig te maken. De Raad van State adviseert het kabinet dan ook om in de toelichting bij de wetsvoorstellen meer in te gaan op hoe deze voorstellen past in zo'n bredere, fundamentele aanpak.

Wetsvoorstellen voor Tweede Kamer

Met het advies van de Raad van State op zak, is het kabinet nu weer aan zet. De volgende stap is een wetsvoorstel opstellen dat de Tweede Kamer kan gaan bespreken. Wat de Raad van State betreft is er daarbij dus nog wel wat werk aan de winkel bij de toelichting op de effectiviteit van de maatregelen. Zeker voor de VBAR is er wel enige haast bij, want de beoogde ingangsdatum voor dit wetsvoorstel is vooralsnog 1 januari 2026. Wel zijn er eerder al twijfels gerezen of die datum wel haalbaar is, omdat  bijvoorbeeld werkgevers ook voldoende tijd moeten krijgen om zich voor te bereiden op de nieuwe regels. 

Wet verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties en rechtsvermoeden

Zoals gezegd: los van de overkoepelende kritiek heeft de Raad van State ook inhoudelijke bezwaren bij de wetsvoorstellen. Uit het advies over de VBAR blijkt onder meer dat het adviescollege verwacht dat dit voorstel slechts een 'beperkte bijdrage' zal leveren aan het oplossen van de knelpunten die het kabinet signaleert. Die knelpunten zijn onder meer over de kwetsbaarheid van schijnzelfstandigen en de ontwikkeling dat het groeiende aantal zelfstandigen minder meebetaalt aan het socialezekerheidsstelsel. Volgens de Raad van State wordt met dit wetsvoorstel vooral bestaande jurisprudentie over het onderscheid tussen arbeidsovereenkomsten en overeenkomsten van opdracht omgezet in wetgeving. Bovendien lost het voorstel de onderliggende problematiek niet op, concludeert de Raad van State. Het probleem zit 'm namelijk niet in het 'al dan niet juist kwalificeren van de arbeidsrelatie', maar juist in de zeer verschillende gevolgen die het heeft als iemand als werknemer of juist als zelfstandige wordt aangemerkt. Verder merkt de Raad van State onder meer op dat het voor werkgevers grote gevolgen kan hebben als bestaande arbeidsrelaties alsnog als arbeidsovereenkomst aangemerkt worden. Het adviescollege adviseert het kabinet om in de toelichting bij het wetsvoorstel nader in te gaan op hoe deze risico's beheerst kunnen worden.

Wet meer zekerheid flexwerkers

Ook van de Wet meer zekerheid flexwerkers verwacht de Raad van State slechts beperkte effecten, zo blijkt uit het advies over dit voorstel. Belangrijk kritiekpunt is dat de wetgeving zich opnieuw focust op het introduceren van nieuwe regels voor flexibele arbeidscontracten, terwijl de vaste contracten ongemoeid blijven. Hoewel de regels volgens de Raad van State inderdaad een verbetering kunnen zijn voor sommige flexwerkers, is een breder beleid nodig. Nu komt de wijziging neer op een lastenverzwaring op flexibele arbeidsrelaties, zonder dat dit voor werkgevers gecompenseerd wordt met 'meer flexibiliteit binnen het vaste contract'. Daarnaast vraagt de Raad van State zich af of het voorgestelde verbod op oproepcontracten in de praktijk effectief zal zijn. Want omdat UWV en de Belastingdienst niet kunnen overzien wat de werkrelatie is, komt de 'handhaving' van dat verbod namelijk feitelijk bij de flexwerker zelf te liggen, zo staat in het advies. Daarom adviseert de Raad van State het kabinet om hier meer duidelijkheid over te scheppen.